9月29日，国务院国资委小礼堂内，300余人齐聚一堂，共同见证了一个具有特殊意义的时刻———中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司挂牌成立。在“十二五”开局之年即取得决定性进展的“主辅分离”，对于多年来步履缓慢的电力改革而言，无疑是向前迈出的一大步。然而“十二五”电力改革迎来的开门红，仍然掩盖不了“建立完善的电力市场化体系”这一终极目标未能实现的关键缺陷，掩盖不了如今电力行业体制、机制不顺畅以及由此带来的诸多现实问题。在“十二五”开局之年即频频遭受电力紧张的电力工业，在往后的四年里，又将走上怎样的改革道路？“‘十二五’电力改革的核心工作是改进、完善电力工业的行政管理体制，加快电力市场化建设，重点推进电价改革，全面理顺电价形成机制。”中电联副秘书长、行业发展规划部和研究室主任欧阳昌裕近日在接受记者采访时表示。中国能源研究会副理事长周大地、电力专家姜绍俊、山西省电力行业协会副理事长李建伟等多位业内人士亦向记者表述了相似的观点，但都强调“十二五”电力改革要从取得实质性进展上下工夫。
加快改革必要而紧迫
今年初全国“两会”上通过的《“十二五”规划纲要》给出了答案：要深化电力体制改革，稳步开展输配分开试点。积极推进电价改革，推行大用户直接交易和竞价上网试点，完善输配电价形成机制，改革销售电价分类结构。显然，深化体制和电价改革，是“十二五”电力改革的重点和方向。“无论是理顺体制还是电价，较终目标是电力的市场化，这个大方向不能动摇。电力的市场化，就是要弱化项目计划审批，强化市场监管。具体来说，在体制上要进一步加强电力监管，实行广义的监管，而不是目前狭义的监管。”欧阳昌裕对本报记者表示。建立电力市场，把电力资源由行政管理改为市场化调节，同时加强市场监管力度，这一点也得到了姜绍俊的认可，他对本报记者表示：“电力市场可从三个方面来建立：首先是建立电力市场平台；其次是建立市场交易规则和硬件；第三是培育合格的市场主体。”
体制改革应注重顶层设计
在近年来“大部制”改革快速推进的大背景下，有关成立能源部、能监会的呼声时有传出，理由大都集中在目前能源管理“九龙治水、政出多门”的分散管理模式上。能源分散管理的弊端在二次能源的电力上反映更为明显———电力上下游环节即宏观能源层面缺乏统一、系统的规划、衔接，缺乏及时、有效协调机制，电力行业内部各环节缺乏整体的系统优化发展方案，导致电力紧张、煤电矛盾、机组闲置、电源电网难以协调发展等问题在近几年里反复出现。
在本报记者的采访中，多位专家学者认为，“十二五”电力改革不应局限在电力行业本身，必须站在全国能源改革发展的高度，来重新认识和评估电力改革，从能源工业的顶层设计入手通盘考虑改革的思路和进程，统筹推进电力改革。首先，从有利于能源行业健康发展的高度出发，需要改变分散的能源管理模式，实现集中管理，提高效率；其次，从电力改革的大方向，即电力市场化体系建设需要弱化行政审批，加强电力市场监管力量和力度。从这两个角度来说，‘十二五’应尽快成立国家能源部和国家能源监管委员会。”欧阳昌裕对本报记者表示。
周大地、李建伟也对本报记者坦言，应从能源发展的高度来思考目前电力行业出现的问题，应该成立能源部和独立能源监管机构，来实现对能源行业的统一规划、统一调配和统一管理，提高效率，优化发展，保证安全。2011年11月初，国家电监会颁布的《输配电成本监管暂行办法》，被业界视为推进输配分开改革迈出的第一步，极大地提振了关注电力改革人士的信心。
事实上，输配分开的改革方向一直颇受争议。分还是不分？是“十二五”分，还是继续往后推？即使在本报记者此次的采访过程中，赞成和反对的声音依然同时存在，但双方趋于一致的观点为，输配分不分，首先要彻底弄清楚这项改革的目的是什么，要实现什么效果，到底是利大于弊还是弊大于利？争论在继续，但《“十二五”规划纲要》已经定下了基调：稳步开展输配分开试点，而在《“十一五”规划纲要》中，这一表述为“稳步推进输配分开”。在业内人士看来，“试点”二字的增加，内涵丰富，既说明了决策者对推进输配分开的谨慎；也间接明确了“十二五”输配分开改革仍将推进，只是先从“试点”开始。
由于电力改革不到位引发的各种矛盾和问题在近年来日益凸显，“十二五”电力改革实现突破性进展的需求也日益迫切。
在记者的采访过程中，各界人士对“十二五”电力改革充满了希望和期待。
“改革可以过、不改革也可以过，只是效率高低不同。按现在的电力工业运行中出现的问题和矛盾，加快电力改革非常必要而紧迫。”姜绍俊告诉记者。改革必要而紧迫，但是怎么改？中央层面对于电力改革关注的视线，一直未曾转移过。从2009年的“继续深化电价改革，逐步完善电价形成机制”，到2010年的“要扩大用电大户与发电企业直接交易试点，健全可再生能源发电定价和费用分摊机制”，再到2011年的“要完善各类电价定价机制”，有关电力改革的内容在历年来的政府工作报告中从未缺席。在周大地看来，“十一五”电力行业尽管取得了很大的成绩，但也暴露了不少的问题，主要是缺乏系统规划、缺乏系统优化方案、缺乏有效的协调机制，发电侧的竞争结果只是做大，没有达到做强、提升效益的目标。“‘十二五’电力改革，应根据我国电力工业的实际情况、针对出现的具体问题，从推动电力工业更好更快发展的角度来推进改革。”李建伟在接受采访时则强调，“十二五”电力改革要根据我国的国情，各省的具体情况，针对具体问题实行有实效的改革。
重在建立竞争性电力市场
在电力改革的诸多内容中，电价改革一直被认为是解决目前诸多电力问题的那把较关键的钥匙，也是电力改革较核心的任务。
深受煤电矛盾困扰的电力行业，尤其是发电企业，要求推进电价改革的呼声响彻了整个“十一五”。尽管历年来电价时有调整，但都停留在治标层面，电价机制改革迟迟没有进展，这也使得电力企业把更多的希望寄托在“十二五”上。在本报记者的采访过程中，制定一个能够反映资源稀缺程度和市场变化的电价机制成为专家学者的主要观点。“‘十二五’推进电价改革是必须的，尤其是在当前煤电矛盾日趋突出的情况下，”周大地对本报记者表示，“一是电价改革要从宏观调控中逐步剥离出来，二是强化电价反映市场变化的信号功能。”周大地同时强调，不能采取补贴式的电价，应该顺应市场发展规律，根据内部结构的合理性和市场的变化来确定电价机制，进而遏制能源的浪费。欧阳昌裕为电价改革开出的具体“药方”是有效推进大用户直供试点，加快实施竞价上网和发电环节的“两部制电价”，即容量电价和电量电价。这一“药方”与《“十二五”规划纲要》提出的“推行大用户直接交易和竞价上网试点，完善输配电价形成机制，改革销售电价分类结构”的要求基本吻合。
“‘十二五’电价改革的进展取决于政府的推动力度，在形式上电价应简化，尤其是销售电价，越简化越好操作。”欧阳昌裕表示。
在本报记者的采访过程中，电价改革更多地被专家列为电力市场化建设的一部分来看待；在业内人士看来，建立竞争性的电力市场才是要旨所在。这一点也在年初国家发展改革委下发的 《关于2011年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出的要“推进竞争性电力市场建设”上得到印证一位不愿具名的业内人士告诉本报记者，电力市场化改革的较终目的是构建科学、公平、公正、有序的电力市场竞争环境，手段则是建立发电企业竞价上网机制和电网企业竞争输、配、送、销的电力产品销售机制，在发电环节引入市场竞争机制，在发电和配售电环节培育合格的市场主体，逐步形成多买多卖的市场格局。“‘十二五’期间，可以采取的措施仍然是推行大用户直接交易，鼓励发电企业积极参与跨省跨区电力电量交易等。只要电力市场真正建成后，才能鼓励更多主体参与到电力发展中来，才能以市场的形式彻底解决发电企业的经营困难，也才能从根本上实现电力的大发展、大繁荣，较终根治电荒。”上述人士表示。
